Понятие и порядок подготовки законопроекта

Как указывает Т.П. Виноградов, очевидно, что в Государственную Думу необходимо представлять качественный законопроект, который смог бы успешно пройти все стадии законотворческого процесса и в итоге эффективно регулировать общественные отношения на практике.

В юридической литературе и судебной практике можно найти ценные правовые конструкции, призванные существенно повысить качество принимаемых законов. Основной проблемой в данной области является применение имеющегося правового материала – требования, как правило, находятся в разных источниках, что затрудняет их использование.

Для более эффективного применения требования к законопроектам можно разделить на технические (в частности, определенность законодательного регулирования, системность, соблюдение стилистических требований, законов формальной логики, грамматических правил и требований оформления) и содержательные (целесообразность, эффективность, оптимальность, реальность, обоснованность и соответствие актам высшей юридической силы).

В целом, опираясь но нормы Конституции РФ и Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ можно представить законодательный процесс на федеральном уровне следующими этапами.

Принятие решения о подготовке законопроекта

Сделать это может Государственная Дума, Президент, Правительство при составлении плана подготовки законопроектов. Каждый правотворческий орган готовит свой план проектных работ. Возможно совместное составление целевой комплексной программы. При этом учитываются предложения заинтересованных органов и субъектов РФ, депутатов, научных учреждений, а также мнения граждан и их объединений, высказанные в печати или письмах. Идея о принятии того или иного закона возникает по-разному. Политические партии, стремясь донести свои идеи до масс, могут оформить их в виде предложения принять какой-либо закон. Во многих случаях законопроекты продвигаются экономически влиятельными группами или их лоббистами (страховщиками, банкирами, риелторами и т.п.).

Сбор необходимой информации

Информация служит базой всей законотворческой работы. Сейчас законопроект редко пишется с чистого листа. Информация должна быть объективной, достоверной, своевременной и полной (но не избыточной), доступной и удобной для пользования.

Разработка концепции законопроекта

Концепция законопроекта, как правило, составляется специально подобранной для этой цели группой и предназначена для законодателей. Вот почему ее важно грамотно сформулировать и представить в письменном виде в форме документа под названием Концепция закона (далее идет его примерное название). Возможно, при разработке проекта закона название придется уточнить или изменить.

Составление проекта закона и проведение экспертизы

Если концепция закона одобрена органом, вынесшим решение о его принятии, для разработки законопроекта создается группа разработчиков. Ее задача – превратить концепцию в текст закона.

Проведение экспертизы

Законопроект должен пройти строгую и нелицеприятную проверку с точки зрения соблюдения системности законодательства (это особенно важно для актов, вносящих изменения и дополнения в уже действующие законы), совместимости и реализуемости предусмотренных в нем правовых процедур (отсутствия процедурных «кругов», «тупиков», практически неисполнимых предписаний), отсутствия формально-логических противоречий.

Факт внесения законопроекта или предложений об издании соответствующего закона в законодательный орган влечет за собой юридические последствия и возникновение правоотношения. В частности, законодательный орган, как субъект правоотношения, обязан рассмотреть внесенное предложение, принять по нему решение и о результатах сообщить субъекту права законодательной инициативы.

Для принятия решения законодательный орган нуждается в дополнительной
информации о внесенных предложениях, поэтому нормы и федерального и регионального законодательства специально регламентируют этот аспект, обязывая субъект права законодательной инициативы сопроводить законопроект пакетом документов.

Пояснительная записка к законопроекту предназначена для введения законодателя в сложившуюся законодательную ситуацию.

Указание на титульном листе субъекта права законодательной инициативы обеспечивает его адресность. Требования, изложенные в пункте в указанной статьи, обеспечивают предотвращение юридической коллизии законопроекта с уже существующими нормативными правовыми актами.

Требования, изложенные в пунктах г) и д) ст. 105 Регламента Государственной Думы необходимы для экономической обеспеченности законопроекта.

Регламент Государственной Думы определяет специальные требования к тексту законопроекта.

Законопроект и прилагаемые к нему материалы направляются субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы.

Часть 4 статьи 105 регламентирует ситуацию, когда законопроект внесен в Государственную Думу без заключения Правительства Российской Федерации. В этом случае Совет Государственной Думы сам направляет законопроект вместе с финансово-экономическим обоснованием в Правительство Российской Федерации, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы.

Здесь уже правоотношение изменяется. Появляется третий субъект в виде Правительства Российской Федерации, который реализует свое субъективное право дачи заключения на законопроект по вопросам своего исключительного ведения и обязан подготовить письменное заключение и направить его в Совет Государственной Думы.

С этого момента законопроект считается внесенным в Государственную Думу, о чем говорит часть 1 статьи 107 Регламента Государственной Думы.

В региональном законодательстве отдельных субъектов Федерации тоже достаточно полно регламентирована процедура внесения законопроекта в законодательный орган. Как правило содержатся требования к законопроекту и прилагаемым к нему документам. В частности, подготовленный проект должен вносится в законодательный орган с представлением, в котором обосновывается необходимость принятия акта, указывается его разработчик, дается развернутая характеристика целей, задач и основных положений будущего правового акта, его место в системе действующего законодательства края, а также ожидаемых социально-экономических и иных последствий его применения. К проекту также прилагаются финансово-экономические расчеты, статистические данные и иные сведения, необходимые для обоснования вносимых предложений.

Практика свидетельствует, что написанная хорошим литературным языком содержательная пояснительная записка – немаловажный фактор, влияющий на уровень поддержки законопроекта в законодательном органе.

В отличие от федерального законодателя, ряд представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации уже давно разработали и приняли законы о нормативных правовых актах, где закрепили перечень полоений, которые необходимо отразить авторам законопроекта в пояснительной записке к нему, причем некоторые из них даже вышли за рамки требований, указанных в регламенте Государственной Думы.

О.А. Маслов обращает внимание и на зарубежный опыт. Так, в соответствии с руководящими принципами законотворческого процесса (Guide to Making Legislation), разработанными совместно Парламентом  и Кабинетом министров Великобритании, пояснительная записка (explanatory note) является крайне существенным компонентом пакета документов законопроекта и должна быть обязательна представлена при его внесении в любую из палат.

Хорошо написанная пояснительная записка способствует прохождению законопроекта через парламент, а после его принятия позволяет понять гражданам, как новоиспеченный закон будет применяться на практике, что, в свою очередь, предотвращает неправильное представление о предмете правового регулирования законопроекта. В Великобритании назначение пояснительной записки заключается в том, чтобы сделать содержание законопроекта доступным для лиц, которые не имеют юридического образования или не обладают знаниями в тех областях, на регулирование которых направлен законопроект.

Для законопроектов, предусматривающих расходы из государственного бюджета либо внебюджетных источников (такие законопроекты называют еще «затратными»), представление финансово-экономического обоснования является обязательным.

Так, расчет стоимости льгот по проезду учащихся предполагает знание количества иногородних учащихся, обучающихся в учебных заведениях разных типов, среднегодовое количество поездок на одного учащегося, среднюю стоимость одной поездки на морском, речном, воздушном, автобусном и железнодорожном транспорте.

Источниками подобной информации могут быть министерство финансов, министерство транспорта, министерство образования, Статистический комитет Российской Федерации. Следует иметь в виду, что в некоторых случаях подобная информация имеет гриф секретности – например, когда затрагивается деятельность органов внутренних дел, органов безопасности и армии.

Таким образом, в соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации указанные законопроекты не могут быть даже приняты к рассмотрению, если к ним не приложено заключение Правительства Российской Федерации. Данное положение Конституции Российской Федерации со всей очевидностью нацелено на то, чтобы ограничить рассмотрение парламентом «затратных» инициатив, не сопряженных с возможностями федерального бюджета.